—草原生态保护补助资金在家庭成员中如 何分配问题
农牧业问题是关系国家改革开放和现代化建设全局的重大问题，事关国计民生。经国务院批准，“十三五”期间，国家启动实施了新一轮草原生态保护补助奖励政策。是中央统筹我国经济社会发展全局做出的重大决策；是深入贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”理念，促进城乡区域协调发展的具体体现；是加快草原保护，建设生态文明的重要举措。在牧区，草场是畜牧业发展的基础，也是牧民的基本生产资料和生活保障。通过实施草原补奖政策，全面推行草原禁牧休牧轮牧和草畜平衡制度，划定和保护基本草原，促进草原生态环境稳步恢复；加快推动草牧业发展方式转变，提升特色畜产品生产供给水平，促进牧区经济可持续发展；不断拓宽牧民增收渠道，稳步提高牧民收入水平，为加快建设生态文明、全面建成小康社会、维护民族团结和边疆稳定作出积极贡献。
近年来，随着我国农牧业经济迅速发展，牧民群众生活水平的不断提高，牧区各项社会事业日益繁荣，伴随着农牧业的发展，小城镇建设、新农村牧区建设如火如茶，传统农牧业向现代农牧业转型，涉及农村牧区土地的各类矛盾纠纷层出不穷。现就牧区以家庭承包方式承包经营的草场收益如何分配问题进行专项调研，力求把握该类纠纷案件的整体态势和相关特点、成因并提出解决问题的对策和建议。
国家实行土地承包经营制度。集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的草原可以由本集体经济组织内的家庭承包或者联户承包经营。在牧区半牧区以家庭（户）承包方式承包经营的草场收益分配问题涉及到每个家庭与家庭成员的切身利益。家庭承包的草场面积由按户分的基本草场亩数、按人口数分的草场亩数及按牲畜数量分的草场亩数三部分组成。
一、草原生态保护补助资金的概述
自2011年，为加强草原生态保护，保障牛羊肉等特色畜产品供给，促进牧民增收，国家在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃、宁夏和云南等8个主要草原牧区省（区）和新疆生产建设兵团，全面建立草原生态保护补助奖励机制。取得了显著成效，有力促进了牧区草原生态、牧业生产和牧业生活的改善。内容主要包括：实施禁牧补助，对生存环境非常恶劣、草原严重退化、不宜放牧的草原，实行禁牧封育，中央财政按照每亩每年6元的测算标准对牧民给予补助，初步确定5年为一个补助周期；实施草蓄平衡奖励，对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，中央财政对未超载的牧民按照每亩每年1.5元的测算标准给予草蓄平衡奖励；给予牧民生产性补贴，包括畜牧良种补贴、牧草良种补贴（每年每亩10元）和每户牧民每年500元的生产资料综合补贴。2012年，草原生态保护补助奖励政策实施范围扩大到山西、河北、黑龙江、辽宁、吉林等5省和黑龙江农垦总局的牧区半牧区县，全国13省（区）所有牧区半牧区县全部纳入政策实施范围。2013年，国家继续在13个省（区）实施草原生态保护补助奖励政策，2014年，国家将继续在13个省（区）实施草原生态保护补助奖励政策,2016年国家启动实施了新一轮草原补奖政策，进一步科学合理确定了禁牧补助、草畜平衡奖励具体发放标准以及封顶、保底标准，避免出现因补贴额度过高“垒大户”和因补贴过低影响牧民生活的现象，确保牧民享受草原补奖政策的收益不降低。
我区开始实施草原生态保护补助奖励后，本地区出现了新类型的案件；即家庭成员之间分配禁牧补助款、草蓄平衡奖励款等不当得利纠纷案件。家庭成员之间如何分配收益问题关系到每个家庭成员的切身利益。该类案件中当事人所在的集体经济组织嘎查（村)出具的证明材料尤为重要。因为集体经济组织掌握和保障本集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法财产权和其他合法权益。
我区涉及牧业、牧民的民商事案件不断增加，随后新增案件数量虽有所下降，但影响牧区基层稳定的风险隐患不易轻视。自2011年至2017年，我院审理的涉及分配草场收益的案件898件。其中2011年审理183件，2012年审理244件，2013年审理256件，2014年上半年140件,2015年审理32件，2016年办理27件，2017年办理16件。
二、草场收益分配纠纷成因分析
结合审判工作实践和牧区基层工作实际，经过调研分析发现，草场经营权纠纷案件的成因，主要表现在以下方面：
第一、草场承包合同签订不规范。发包方、承包方签订合同时欠缺法律要件，事实不清，导致发包行为混乱、权属不清，有的出现合同与证载要素不一致的现象，有的承包合同上只有发包方嘎查居委会的盖章，而作为承包方的牧民却未签字。
第二、权证发放不规范。实践中，嘎查居委会作为发包方填写并发放权证，存在草场和承包方情况不清或错误、未登记底册、底册与证载情况不符合等问题。有的家庭成员发生变动，发包时对承包份额未明确。
第三、矛盾纠纷化解和应对工作不规范。碍于人情世故、宗族裙带等基础社会实际，嘎查居委会等基层组织将纠纷推向法院，过度依赖法院裁决解决问题。有的随意出具权属证明，甚至出现两个相互矛盾的证明材料。少数嘎查居委会等基层组织甚至出具假证明。少数嘎查居委会基层组织干部法治意识不强，不配合基层调解组织或司法机关工作。
第四、政策执行不规范。2002年《农村土地承包法》出台，而在1995年第二轮承包时并无相关法律规范，导致“无法可依”多按照村规民约、风俗习惯进行发包承包，存在不规范的问题。2005年国家免征农牧业税后，加之补贴政策，收益增加，原承包人又主张承包权而产生纠纷。
三、化解嘎查村草场收益分配纠纷的对策建议
为充分发挥审判职能作用，服务和促进牧区改革发展，有效化解家庭成员之间分配草场收益纠纷，维护草场承包关系稳定，促进草场流转经营，结合贯彻落实十八届三中全会和中央农村工作会议精神，提出以下对策及建议：
第一、面向基层完善普法工作机制。当前面向牧区基层的普法针对性不强，效果不明显，干警法律意识不足。建议加强面向农牧民群众的普法工作，重点向牧区倾斜，普及土地法、农村土地承包法、草原法、合同法等与群众生产、生活紧密联系的法律法规，使群众树立依法维权意识，依法解决矛盾纠纷，开展典型案例的以案释法，通过有代表性的案例教育引导群众知法守法。加强对基层村干部的法制教育，统一组织法律知识学习培训，纳入考核和述职内容，接受群众监督，促进基层干部法治意识提升。
第二、构建多元矛盾纠纷化解机制。针对基层组织在纠纷处理中作用发挥不足、各调解组织的统筹协调缺乏合力的现状，建议构建与基层司法所、人民调解委员会、居委会等基层部门和组织密切合作的“大调解网络”，司法部门、行政机关、基层组织全面参与纠纷调解，进一步健全司法、行政、社会调解体系，努力将纠纷化解在基层、化解在源头、努力避免纠纷诉讼化。
第三、坚持重心下移，强化基层组织建设。针对基层组织在草场承包、流转工作中存在的问题，建议农牧业部门、乡镇政府规范和约束居委会等基层组织的草场承包、发包行为，严格权证核发管理权限，实地核查发包土地情况，在承包合同、权证上载明，发现登记情况不实或错误及时纠正。对少数村干部滥用职权，滥出证明干扰审判，追究其相关责任。规范征地程序，由原草场承包人提出申请，自愿将承包地交回发包方，并签订书面协议后由发包方收回，避免法律风险。加强对居委会行为监督，通过召开村民议事会议集体决定征地补偿费分配，保障牧民公平分享土地收益。
第四、坚持依法行政，规范行政职能。针对当前行政机关在农村土地确权、权属登记工作中存在的不足，建议农业、草原等部门按照2013年中央一号文件精神和党的十九大会议精神，对牧区草场承包权重新确权登记，开展牧区草场承包情况普查，充分利用现代科技手段，厘清草场权属、流转等情况，建立统一的权属数据库。建议农牧业、国土等部门完善内部工作规范，严格落实管理制度，加强事前监管，在核发草场承包经营权证时应全面细致审核，确保证载数据与实际数据相符。
新巴尔虎右旗人民法院 青山
